정부의 시장 개입
생글생글 286호 2011년 3월 28일
The proper relationship between business firms and government regulators has been compared to that of a jockey and a horse in a very competitive race: If the jockey is too big, the horse does not run well. If the jockey is too small, he cannot control the horse, and the horse does not run well. If the jockey is just big enough to keep the horse pointed toward the finish line, you will win the race! What does this mean and is the proper relationship between government and business agribusiness firms? Why does government intervene in the agribusiness? You should answer it sector-specifically, that is, you may choose one of agribusiness sector, those are farm supplies production, agricultural production, commodity processing and food manufacturing, and wholesaling and retailing.
비즈니스 기업과 정부 규제 당국 간의 적절한 관계는 경쟁이 치열한 경주에서 기수와 말의 관계와 비교되었다. 기수가 너무 크면 말은 잘 돌아 가지 않는다. 기수가 너무 작으면 그는 말을 조종 할 수 없으며 말은 잘 돌아 가지 않는다. 기수가 끝 라인을 향해 말을 계속 지키기에 충분히 크면 경주에서 이기게 된다!
정부의 의미와 기업 친화 기업 간의 적절한 관계라는 것은 무엇인가? 왜 정부는 농기업에 개입하는가? 분야별로 구체적으로 대답한다. 농산물 생산, 식품 가공 및 식품 제조, 도매 및 소매업과 같은 농업 관련 부문 중 하나를 선택할 수 있다.
1. 정부의 시장개입 이유
우리나라를 비롯한 대부분의 국가는 모두 축산물의 가격 형성이 시장 자율적으로 이루어지도록 하고 있다. 이는 자율시장 경제에 기반한다. 다만, 가격 안정대를 벗어나거나 가축질병이 발생한 예외적 상황에 대해서는 특별 개입을 하고 있다. 여기에서 우리는 정부와 기업 간의 개입문제는 국가의 경제적 위기상황과 연결된다는 것을 알 수 있다. 그렇다면 위기상황이 아닌 경우에는 정부의 개입은 없는 것일까? 그렇지 않다. 이는 거시경제학의 발달사를 통해서도 알 수 있다. 시장은 안정적이기 때문에 정부의 개입이 불필요하다고 보는 고전학파와 시장은 불안정하므로 정부의 적극적인 개입을 통해 경제안정을 이루어야 한다는 케인즈학파로 나뉜다. 고전학파는 시장경제체제는 흔히 말하는 '보이지 않는 손(invisible hand)'이라는 자체교정능력을 가지고 있으므로 정부개입은 경제를 왜곡시킨다고 주장한다. 이러한 사상은 1970년대 통화주의학파이론으로 이어졌고, 새고전학파 또한 이를 계승하고 있다. 케인즈 학파는 1930년대 경제대공황이 발생하면서 시장경제체제의 자체능력으로 불황을 극복하는 것에 한계가 있다는 것이 대두되면서, 정부가 재정 정책과 통화정책 등을 통한 총수요 증대를 통해 시장의 불안정성을 보완해야한다고 주장한 케인즈에 의해 발전되었고, 새케인즈학파에 의해 계승되고 있다.
2. 정부의 시장개입 형태
멘큐의 경제학(235쪽)에 따르면, 산업정책은 기술 개발 촉진효과가 큰 산업을 선별해서 지원하는 정부의 개입이라고 하였다. 또한, 산업정책이 성공하려면 기술파급효과를 정확히 측정할 수 있어야 한다고 했음을 볼 때 무분별한 정부개입은 인정받지 못하며 산업정책이라는 행동에는 반드시 그 파급효과가 결과로서 나타나야 함을 밝히고 있다. 이는 정부개입이 반드시 시장참여자 모두에게 우호적인 결과를 발생시킬 수 없는 한계를 지녔기 때문이며 과거 여러 사례에서 보듯이 정부개입 자체는 시장을 왜곡한다는 확신에 기반한다고 본다.
축산정책은 긍정적 외부효과를 도출해내기 위해 무엇을 해야 하는가? 가축분뇨 등 부정적 외부효과로 인해 최적의 가치를 가져가지 못하고 있다면 그 손실은 산업 총체적으로 불균형을 유발할 수 밖에 없을 것이며, 그렇다면 긍정적 외부효과를 보려고 보조한 일조차 망가뜨릴 수 있다는 것인데, 산업정책이 필요한 이유는 외부효과를 내부화하기 위한 것이며 '부정'을 차단하거나 줄이고 '긍정'을 시장에 최적화하는 방향으로 개입함으로써 시장실패를 바로잡고자 하는 역할이라는 것을 알 수 있다.
산업정책은 이제까지 단순히 알고 있었던 육성과 안전 및 시장 조성이라는 측면이라기 보다는, 예측하기 어려운 시장을 통제가능하거나 또는 비통제적이라고 하더라도 균형을 잡기 위해 움직여야 한다는 것을 가리키며, 국가 운영은 시장의 균형이 중요함을 알려주고 있다. 일례로, 축산물품질평가원은 2012년부터 축산물 유통실태 라는 보고서를 매해 발행하고 있다. 이는 시장 상황을 제대로 파악하자는 측면에서 의의가 크며, 일본 Alic 관계자의 말을 인용하면, "유통실태 파악은 정책 수립의 기본입니다. 과다한 예산 투입이 매해 논란이 되고는 있지만 그 필요성 때문에 의원도 손대기를 꺼려하고 있지요." 라고 한다. 참고로, 일본에서는 약 20억원을 투입하여 국내외 유통정보를 수집분석하고 있으며 1,600여명 공무원이 전국 유통실태를 조사하여 정보를 제공하고 있다.
3. 정부의 시장개입에 따른 사회적 갈등
김영록 농림축산식품부 장관은 취임 당시 산지 닭고기 값의 하락에도 불구하고 치킨 값이 오르는 상황에 대비해 축산물 가격의무 신고제, 거래가격의 공개, 단계별 가격 공시제도의 도입을 검토하겠다고 밝혔다. 중앙부처가 일시적인 치킨 값의 변동에 온갖 정책적 수단을 동원해야 할 만큼 이것이 국민경제에 중요한 이슈인지는 생각해 볼 일이지만 이 또한 정부개입이 옳고그름을 지금 시점에서 단정짓기는 어렵다고 본다. 시장의 필요에 의해 발생한 어떤 문제점을 범국가적으로 해결해야 한다고 볼 때 또한 소비자의 요구가 거세다고 볼 때 이를 부정하고 가만히 있을 정부는 없기 때문이다.
많은 원재료 중 하나의 가격이 내린다고 최종 재화의 가격이 반드시 동조해서 내려야 하는 것은 아니다. 사실 식품의 최종가격에서 재료비가 차지하는 비율은 무척 낮은 편이다. 치킨 가격은 인건비, 임대료, 마케팅 등의 다른 원가가 재료비를 압도한다. 따라서 닭고기 값이 내린다고 치킨 값이 반드시 내려야할 명분도 상대적으로 약하며, 원가가 내려도 수요가 늘면 가격은 올라갈 수밖에 없다. 경제의 기초원리이다. 그런데도 정부는 적극적인 시장개입을 통해 최종가격을 낮춘다는 발상을 하였다. 그리고 통했다.
어떤 재화의 가격이 오르면 수요는 줄고 공급은 늘어 가격이 안정되도록 시장이 조정된다. 자연스런 반응이다. 만약 정부의 시장개입을 통해 최종 소비자가격이 고정된다면 이는 앞으로 시장의 가격 변동마다 정부가 시장에 개입해야 할 것이며 기업에 대한 책임을 강하게 묻고 정보공개의 부담을 강하게 요구하면 요구할수록 시장경제의 기본 질서는 마치 소비자가 원하면 변하는 사회로의 전환을 당연하게 받아들이고 이때의 정부는 친소비자 지향에 따라 재화의 공급자들로부터 원망을 살 수 있다.
동아일보 2017년 6월 20일자, ‘물가대책 세우지 말라’라는 기사를 살펴보면 이해상충적인 측면을 보다 쉽게 알 수 있으며 어쩌면 가만히 두고 보는 것이 낫다 라는 사실을 우리는 쉽게 이해할 수 있다.
1980년대 초반은 건국 이래 물가가 가장 안정됐던 시기다. 1980년에 무려 28.7%였던 소비자물가 상승률(전년 대비)이 불과 4년 만인 1984년 2.3%로 떨어졌다. 1981년 경제성장률은 7.2%로 1962년(3.8%) 이래 가장 낮았지만 물가가 잡히니 서민들의 실질소득이 저절로 오르는 효과가 있었다. 60대 이상이 ‘경제는 전두환 때가 최고’라고 회고하는 이유다.
30%에 육박하던 물가 상승률이 단박에 잡힌 것은 대통령경제수석비서관이었던 김재익의 공이 컸다. 몽둥이 대신 메스를 들었다. 정부가 시도 때도 없이 하던 물가 단속부터 거둬들였다. 물가 점검은 설과 추석에만 하는 둥 마는 둥 했다. 그 대신 공정거래법을 제정해 독과점 규제에 나섰다. 추곡수매가, 임금상승률은 묶고 수입규제는 풀어 공급비용이 올라갈 여지를 줄였다. 1983년 정부 예산 동결은 화룡점정이었다. 나라 곳간이 조여지면서 인플레를 야기하던 통화 팽창이 마침내 잡혔다.
1987년 개헌 이후 정치가 민주화되고 시장경제가 정착되면서 ‘권력이 시장으로 넘어갔다’는 말까지 나왔지만 유독 물가정책만큼은 1980년대만도 못한 수준이다. 보수-진보 정부를 막론하고 가격을 통제하겠다는 유혹을 떨치지 못했다. 이명박 정부는 52개 생활필수품을 뽑아 ‘MB 물가지수’를 뽑고, 공정거래위원회가 물가정책에 협조하지 않은 기업들을 대상으로 담합 조사를 벌였다. 기름값을 잡겠다며 확산시킨 셀프주유소는 결과적으로 휘발유값 10원을 낮추기 위해 주유원 일자리를 없앤 게 아니냐는 비판만 받았다. 국제유가가 배럴당 100달러를 넘으면서 나타난 외부 변수 탓이 컸는데도 정부는 아랑곳하지 않았다.
새 정부의 물가정책은 더 강해지고 있다. 물가에 미치는 영향과 상관없이 국민의 공분이 큰 품목들이 주요 타깃이다. 휴대전화 요금이 대표적이다. 이동통신 3사의 1인당 평균매출이 지난해 일제히 감소하면서 게임, 동영상 등 유료 콘텐츠로 새 돌파구를 찾는 마당에 정부는 기업을 압박해 요금 할인율 확대, 공공 와이파이 확충 등을 요구하고 있다. 통신사가 마진을 남기는 게 죄라면 민영 체제를 유지할 이유가 없다. 치킨값 끌어내리기도 마찬가지다. 제품 값을 2000원 올린 회사를 상대로 공정위는 현장 조사라는 칼을 빼 들었다. 완전경쟁시장에 가까운 치킨시장에서 불합리한 가격을 받는 업체는 정부가 굳이 나서지 않아도 저절로 도태된다. 김상조 공정거래위원장이 뒤늦게 “개별 기업의 가격 결정 개입 권한이 없다”며 한발 물러섰지만 업체들은 바짝 엎드려 정부 눈치만 보고 있다.
수요와 공급에 따라 가격이 형성된다는 것은 경제학 원론 교과서 첫 페이지에 나오는 기초 중의 기초이다. 시장 가격이 언제나 옳진 않지만 합리적 경쟁이라는 조건에서 형성된 가격을 억지로 꺽거나 훼손해선 안 된다. 가격에 인위적으로 손을 대는 것은 규제 중에서도 가장 나쁜 규제다. 소비자물가 상승률이 1%대인 나라에서 1970년대식 물가대책을 들이미는 것 자체가 코미디다. 차별화된 품질과 서비스로 승부를 보겠다는 기업에 ‘왜 그렇게 비싸냐’며 칼자루를 휘두르는 나라에서 경제 성장을 기대할 수는 없다.
4. 협동조합의 패커화와 정부의 시장개입
정부의 유통구조 개선계획은 2020년까지 축산 분야에서 협동조합·민간 패커를 육성하여 유통단계를 축소(4∼6단계 → 2∼3단계)하고, 협동조합형 안심축산의 시장점유율을 2015년 한우 29.9%, 돼지 19.0%에서 2020년 한우 50.0%, 돼지 40.0% 수준으로 높인다는 목표를 설정하였다. 이를 토대로 도축·가공·판매 유통브랜드인 안심축산은 산지 전속출하 확대로 생산부터 판매까지 일관체계를 구축함으로써 유통비용을 절감할 계획이다.
산지조달 비율은 2015년 경매조달 67%, 산지조달 33%에서 2020년 경매조달 20%, 산지조달 80%로 전환하고 안심축산, 참여조합, 농장 3자의 약정 체결을 통해 안심한우 전속출하 산지계열농장을 육성할 계획이다. 또한, 권역별 인프라를 확충하고 공판장 중심의 기능을 점진적으로 가공·유통 기능까지 확대하여 패커시스템을 완성함으로써 효율화를 꾀할 계획이다.
이와 함께 품목조합 주도로 농가 계열화를 강화하여 생산·도축·가공·판매를 일관 운영하는 품목조합형 패커를 육성한다. 품목조합 점유율이 2016년 소 1.7%, 돼지 6.2%에서 2020년 소 8%, 돼지 15% 수준으로 높인다는 목표를 설정하였다. 또한, 2016년까지 선정된 거점도축장 15개소를 생산부터 판매까지 연계하여 일관체계로 경영하는 민간패커로 육성할 계획이다. 이에 거점도축장 가공비율을 2017년까지 40%에서 60%까지 확대하기 위해 평가체계 마련, 인센티브자금 지원, 미흡업체 지정 취소 및 자금 회수를 취할 계획이다.
여기에 더하여, 정부는 축산물 브랜드 육성을 위해 브랜드경영체지원사업의 신청자격 기준을 강화하여 소규모 경영체간 통폐합과 광역화를 유도할 계획이다. 브랜드 월 출하규모가 한우 1천두, 돼지 10천두 수준이 되도록 최소 사육두수 기준을 한우 40천두, 돼지모돈 7천두 수준으로 확대할 계획이다. 또한, 브랜드 경영체와 육가공·식육판매업체, 대형유통업체 및 축산전문시장(마장동 등) 등 유통업체와의 직거래 유통체계 구축을 위한 브랜드육 판매점의 시설건축, 또는 매입, 임차료 및 기타 부대시설 융자 지원을 확대할 계획이다.
협동조합은 반드시 필요하다. 유통 시장의 효율성, 형평성 및 안정성에 기여하기 때문이다. 이는 시장 주체 간의 경쟁을 촉진하여 자원배분의 효율성을 제고함과 동시에 영리회사의 시장지배력 행사가 심각한 분야에서 사업방식도 원가경영을 통해 영리회사의 이윤극대화 행동을 견제함으로써 산업의 근간인 농민이 주를 이루는 조합원의 이용자 편익을 제고하기 때문이다. 이는 협동조합에 대한 우호적 여론을 조성하여 제도적 특혜가 허용되는 논리적 근거가 된다. 그렇지만 2020년 목표 시장점유율인 40~50% 수준에 대해서는 시장 주체간의 경쟁촉진이라는 정책지원의 원칙에서 형평성 논란의 여지가 있다. 안심축산과 품목조합의 자발적인 노력에 따른 온전한 결과라고 한다면 시장경쟁 논리에 부합했다고 인정받을 수 있겠지만 전국의 반에 해당하는 시장점유를 협동조합이 차지하기 위한 정부의 시장개입이 과연 정부의 시장개입에 대한 이론적 근거가 되는 효율성, 형평성 및 안정성 측면에서 적절했는지 판단해 볼 여지가 있다.
이처럼, 정부의 시장개입에 따른 혜택이 협동조합에 국한되어 막대하다면 과연 합당한가의 문제가 대두된다. 협동조합은 설립목적이 “소유자 = 조합원(양축농민)”에게 국한되어 해당 편익이 소비자에게 직접적이지 아니하며 간접적으로 부여될 수 있는 여지만 있다. 협동조합 또한 시장 경쟁주체의 하나에 불과하며 협동조합 또한 독점비용, 속박비용, 정보비용 해소를 위해 설립되었음에도 불구하고 과한 시장점유는 협동조합의 목적인 독점과 속박, 그리고 정보의 독점적 지위를 누림으로써 다른 이용자, 특히 소비자의 부담을 증가시킨다. 이처럼 농민 중심의 협동조합은 시장 형성의 다른 주체인 구매자(소비자)의 부담을 증가시킨다. 협동조합에 들인 거래비용의 총합은 달라지지 않기 때문에 협동조합의 거래비용이 낮아질수록 다른 이용자, 특히 구매자(소비자)의 거래비용은 반대급부로 증가하기 때문이다. 따라서, 정부지원의 시장개입 행위가 시장 주체간의 경쟁을 촉진하여 자원배분의 효율성을 제고하기 위한 축산물 유통개선 정책의 취지에 부합하는지의 판단이 필요하다.
여기에 더하여 거점도축장을 통한 민간패커 육성 또한 거래의 규모화 촉진을 통한 유통구조의 단순화로 유통비용을 절감케 하겠다는 취지에도 불구하고 일부 특정업체 지원에 대한 형평성 논란의 여지는 있다. 정부의 시장개입은 정부의 시장개입에 대한 이론적 근거가 되는 효율성, 형평성 및 안정성 측면에서 적절했는지 판단해야 하기 때문이다.
이는 농민이 설립한 협동조합에 대한 정책지원이 가능하다는 인식에서 판매농협을 지향한 유통업체를 대상으로 정책지원이 확대되었음에도 불구하고 정부의 시장개입은 농민에게 향했다고 보는데서 오는 혼선으로 이해된다. 협동조합에 대한 우호적 여론에 따라 제도적 특혜가 허용된 점에 착안하여 패커육성이 농민 주도설립의 협동조합에게 유익하기 때문에 정책지원이 타당하다는 논거가 된 것으로 해석된다. 그럼에도 불구하고, 협동조합은 “이용자 = 소유자 = 농민(패커소속) ≠ 소비자”의 관계에서 이용자(농민)의 이익을 대변하게 된다. 협동조합형 패커는 “이용자 = 소유자 = 농민(생산)”과 “이용자 = 소유자 = 도축·가공(유통)”이라는 등식이 “이용자 = 소유자 = 농민(생산) = 도축·가공(유통)”이라는 관계를 인정하게 되어 이미 대부분의 정책지원에서 유통기업이 배제되고 있음에도 불구하고 협동조합의 내적 수직계열화에 대해 정부의 정책지원은 지나친 시장개입이라는 평가를 받을 수 있다.
칠레의 아그로수퍼는 자국 내 유통의 약 70%를 차지한 단일 기업으로서 생산의 대부분을 해외에 수출함으로써 운영된다. 아그로수퍼는 M&A를 통해 사업을 확대하고 시장점유를 높혔다. 이때 정부의 지원은 없었다고 한다. 또한, 정부의 시장개입 또한 없었다고 한다.
협동조합의 목적은 조합원의 “이용자 편익”을 극대화하고 조합원의 비용을 최소화하는데 있다. 독점비용, 속박비용, 정보비용 등 시장 계약비용의 해소를 통한 소유자의 편익을 극대화함으로써 조합원에게 최선의 가격을 실현시키고, 협치비용, 대리비용, 위험비용 등 기업 소유비용의 절감을 통해 소유자의 비용을 최소화함으로써 조합원의 가격 결정권을 행사토록 하는데 있다. 협동조합은 조합원의 이용자 편익을 창출하기 위해 영리회사에 대한 사업경쟁력을 확보해야 한다. 이처럼 경영자의 원가경영 강화와 조합원 공동행동의 촉진은 판매협동의 보편적 성공조건이다. 판매농협의 원가경영 사업전략은 영리회사에 대한 경쟁 우위를 확보하여 조합원의 이용자 편익을 창출하는 핵심 수단으로 조합원 거래가격을 사업의 평균비용 수준으로 설정하는 전략이다.
그렇지만 조합원이 출하할 때 경매시장에서 형성된 가격을 기준으로 거래비용을 책정하고 있다는 건 영리회사와 동일한 가격책정방식으로서 사회적 후생을 극대화할 수 있는 “경쟁적 가격”에 해당되지 못한다. 최선의 판매가격으로 실현되지 못한 협동조합의 경쟁적 가격 전략은 비용조건이 동일한 영리회사에게 치명적 위협이 되지 못하고, 경쟁 영리회사는 협동조합이 존재하고 있음에도 불구하고 독과점 가격과 초과이윤을 실현할 수 있다. 이로써 영리회사의 시장지배력 행사가 심각한 분야에서 협동조합이 설립된 방법인 원가경영에 따른 영리회사의 이윤극대화 행동을 견제하지 못한다. 영리회사는 가격 인상과 이윤 증가를 동반할 수 있으며, 경쟁 우위를 확보하고 있어 비용 절감과 제품 차별화에 대해 독점적 지위를 누릴 수 있게 된다.
시장 환경의 변화에 따라 협동조합은 원가경영을 강화하기 위해 규모화 및 차별화 전략의 선택이 불가피하게 되었다. 이는 물량 규모화를 위해 광역 조직으로 사업을 통합하고 제품 차별화를 위해 시설 투자를 확대하는 방안이다. 한편 지역시장을 기반으로 전통적 사업전략을 유지하거나 지역 브랜드를 활용한 제품 차별화로 틈새시장 전략을 추구하는 협동조합도 존재한다. 협동조합에서 출하계약 물량의 일시적 부족분을 충당하는 차원에서 비조합원 거래를 실시하는 경우 합리적인 조치라고 할 수 있다.
정부는 축산물 브랜드 육성을 위해 브랜드경영체지원사업의 신청자격 기준을 강화하여 소규모 경영체간 통폐합과 광역화를 유도할 계획이다. 전국 활동브랜드는 2015년 726개로 브랜드 참여농가는 사육두수 기준으로 한우 56.3%, 돼지 61.9%, 육계 98.7%를 점유하고 있다. 브랜드 참여농가에서 농·축협 협동조합의 참여가 계속 증가하고 있다. 농협의 경제사업 활성화 계획에 따른 전통적 농협 계통조직의 틀을 탈피하여 판매사업에 특화된 전업농민-공선출하회-조공법인-경제지주에 걸친 수직통합 조직을 추구하고 있다. 이는 대형마트와 식품회사 등 영리회사의 산지유통에 대한 시장지배력이 강화되는 추세에 대응하여 농민 중심의 가치사슬을 구축하여 지역 브랜드의 시장가치를 실현하는 부가가지 모형의 판매농협으로 높게 평가된다. 공선출하회는 계약 형태의 판매농협이다. 농민과 지역농협 간의 출하계약에 의해 공동선별 공동출하 공동계산 방식으로 수직 계열화되는 판매사업 농가조직으로 정의된다. 조공법인은 지역농협의 한계를 극복하는 비례모형 판매농협이다. 조합공동사업법인은 지역농협을 포함한 산지유통 법인들이 회원으로 참여하는 법인 형태의 판매농협이다. 이는 산지유통을 담당하는 법인들이 공동 자회사에 해당하며, 물량의 규모화와 품질의 차별화 전략을 추구하여 지역 브랜드 가치의 극대화를 추구하는 판매농협이다.
이런 농협의 경제사업 활성화 계획에 따른 전업농민-공선출하회-조공법인-경제지주에 걸친 수직통합 조직 구성 방향에서 동일한 수요자에 해당하는 협동조합에 대해 브랜드 통폐합과 광역화를 유도한다는 계획은 주제가 다를 뿐 중첩된다. 이는 하나의 대상에 대해 조직구조 방향과 기능개편 방향을 동시에 추구하는 것과 같기 때문에 둘 중 하나는 중지해야 한다. 만약 농협의 경제사업 활성화 지원과 정부의 브랜드 통폐합 지원이 하나의 협동조합에게 적용된다면 이는 지나친 특혜에 해당된다. 정책지원이 불공정하고 불평등하다.
협동조합은 이용자 소유기업이다. 이용자 소유기업은 투자자가 아닌 구매자, 공급자, 근로자가 소유한 기업을 말하며, 이용자가 협동조합에 “소유자 = 조합원”으로 참여하는 이유는 자신이 필요로 하는 재화와 용역을 최선의 가격으로 거래하여 자산의 경제적 이익을 극대화하기 위함이다. 조합원이 얻는 경제적 이익의 크기는 협동조합이 조합원에게 영리회사에 비해 얼마나 유리한 가격으로 재화와 용역을 제공하느냐에 따라 결정되며, 협동조합의 목적은 조합원의 “이용자 편익”을 극대화하고 조합원의 비용을 최소화하는데 있기 때문에 협동조합의 패커화와 브랜드화에 있어서의 정부 시장개입은 신중할 필요가 있다. 정부의 시장개입은 시장 주체간의 경쟁을 촉진하여 자원배분의 효율성을 제고하기 위한 방향에서 협동조합 또한 독점적 지위를 누리는 시장 주체로서 자리매김했기 때문에 협동조합에 대한 비판적 여론이 증가함에 따라 점진적으로 제도적 특혜에서 배제해야 한다.
5. 도매시장, 공판장은 낡은 카르텔에 불과하다.
협동조합에 대한 정부지원의 사유는 (1) 물가안정과, (2) 공정한 가격 기여 측면이다. 도매시장, 공판장(이하 경매시장 이라 한다.)은 농민에게도 불리하다. 사는 주체, 즉 유통업체에게 유리한 게임이기 때문이다. 단지, 경매가격이 당장 일반 거래가격 보다 높고 대부분의 거래에서 경매가격에 준해 거래하다보니 농민이 유리한 줄로 알고 착각한 면이 있다.
1. 경매시장은 유통단계를 늘린다.
2. 경매시장은 유통비용을 늘린다.
네덜란드의 그리너리 농협은 원예 분야의 조합원이 경매 공판장을 매각하고 도매유통회사를 설립하여 조합원에게 최선의 가격을 보장함으로써 성공한 사례라고 할 만하다. 공판장 운영 중심에서 도매유통과의 직거래 방식의 운영으로 전환했다.
3. 경매시장은 한계에 부딪혔다. 한우와 돼지 경매시장에서 열탕과 냉탕으로 극명하게 나타났다.
4. 물가당국은 관망하는 형세다.
5. 농민을 위해서 반드시 유리하다고 볼 수 없다.
6. 선진국에서 경매시장(터미널마켓)이 사라진 이유에서 알 수 있다.
7. 조합은 돈되는 공판장 사업을 놓지 않으려고 한다. 공판장이 수익센터 역할을 하는데 있어 해당 수익의 대부분은 다른 농민들이 부담한다.
8. 공판장은 독점적 지위를 누린다.
9. 이렇기 때문에 소비자의 효용성 또한 크지 않다.
협동조합은 협동조합의 설립 근간인 원가경영과 공동행동으로 발전해나가야 한다.
그 방향에서 정부는 시장에 맡기는 방향에서 개입하지 말거나 최소화하여야 하며, 만일 시장 개입을 했다면 어설프지 말아야 한다.
<참고> 패커(Packer)의 정의
< 기업 관점 >
도축·가공시설과 유통망 등을 확보하여 농가 또는 생산자조직과 연계되어 고품질의 안전한 축산물을 공급하거나, 가축 사육(비육장)을 포함해 축산물 도축?가공?포장?배송?유통에 이르는 일관업무가 가능한 기업을 말한다
예) Cargill Meat Solution(미), JBS(브), Danish Crown(덴), Fonterra(뉴), Agrosuper(칠)
< 인물 관점 >
패커는 도축목적으로 가축을 구입하거나, 판매나 선적(수출)을 목적으로 육제품이나 식육을 저장 또는 가공하거나, 가공되지 않은 형태의 유통육, 식육제품 또는 축산품과 관련된 사업에 종사하는 도매중계업자, 거래상 또는 유통업자를 말한다.
[원 문] Definition of “Packer"
When used in this Act the term "packer"means any person engaged in the business (a) of buying livestock in commerce for purposes of slaughter, or (b) of manufacturing or preparing meats or meat food products for sale or shipment in commerce, or (c) of marketing meats, meat food products, or livestock products in an unmanufactured form acting as a wholesale broker, dealer, or distributor in commerce.(미국, GIPSA 발췌)
6. 정부의 시장개입, 2018년 예고된 공판장(패커) 전성시대의 필연적인 시장 변화
식육 유통의 중심축인 도축장에 변화가 일고 있다. 2018년, 바로 3년후 다가올 바로 그 미래의 현장이다. 이는 그 동안 ‘패커체계’라는 말이 무성했던 것과는 달리 무척 구체적이면서 실질적이다. 단순히 도축장이 늘겠지 하던 과거와는 달리, 변화의 모습이 ‘패커(도축+포장처리+2차육가공)’를 담고 있기 때문에 시장 전반에 미치는 영향은 무척 클 수 밖에 없을 것이며 식육 유통구조의 조정을 비롯, 마케팅 역량에 따른 유통단계의 축소까지 노려볼 만큼 시장교섭력의 변화에 대해 웅성웅성 떠들 것으로 예상된다.
조합의 패커 추진상황을 살펴보면, 농협음성, 농협부천은 이미 증설공사를 시작했으며 2018년에는 소 도축두수가 일일 1,500두 규모로 전국 소 도축두수의 1/2 만큼 작업이 가능하다고 한다. 이와 별개로 대충양돈조합, 도드람양돈조합, 부경양돈조합, 제주양돈조합, 서경양돈조합 등 5곳 또한 2018년 완공목표로 돼지 일일 1만4천두(총 도축두수의 22.4%), 소 일일 1,700두(총 도축두수의 1/2) 작업량이 가능하다고 하니 패커들 간의 시장쟁탈전, 곧 춘추전국시대가 곧 도래할 것이라는 점은 간과할 수 없다.
지금부터 그 변화에 대해 가늠해보고 준비해야 할 것을 살펴보자. 위너(winner, 이긴사람)와 루저(loser, 진사람, 청승꾸러기)의 차이는 알고 대응했느냐의 차이에 있기 때문이다. 단순히 도축장끼리의 파워게임으로 볼 것인가? 그 변화의 본질은 무엇인가? 도축능력을 거점식으로 증가시켰을 때 과연 시장 또한 그 방향으로 움직일 것인지, 투자대비 손해를 보는 일이 발생하지는 않을 것인지, 만약 손해를 볼 여지가 있다면 이를 줄이기 위한 대안적 노력은 무엇인지? 그리고, 정착 50,000여 소규모 정육점(패커의 주고객)은 이런 거래접점의 변화에서 어떤 태도를 취해야 할까? 그렇다면, 양돈조합으로 묶인 효과는 과연 얼마만큼 축산농가에게 환류될 것인가? 궁금함이 끝이 없다. 지금부터 그 중 몇 가지에 대해 분석코자 한다.
2018년 무려 약 34.5% 시장교섭력을 지닌 단일 집단세력으로 부상할 양돈조합, 한우시장처럼 조합주도의 출하경쟁력을 갖추게 됨에 따라 몇몇 전업농(계열농가 포함) 지향 중심에서 집단지성식 조합농 중심으로 전환함에 따른 판도의 변화가 예상된다.
공판장 전성시대
외형 확대를 통한 규모화 실현 목표
이와 함께 검토할 만한 사항은 다음과 같다.
1. 구제역, PED(돼지 유행성설사병) 등 질병 전파차단 위한 권역내 출하처로 이동을 점차 줄이거나 제한할 필요성이 증대될 것이다.
2. 마장축산물시장 등 중도매인과 큰 수요처와의 각 공판장 간 거래 확대를 통한 지역별 경매가격 차이가 낮아질 것으로 예상된다.
3. 전국 공판장 거래가격의 평균값으로 출하 정산하는 등 수의경매제 도입 검토로 경매시 발생하는 유통비용(상장수수료, 중개수수료 등)의 절감을 꾀할 수 있다.
공판장은 자체 조합원 물량 외의 추가 거래처 확보가 사활을 건 싸움으로 번질 것이며, 도축물량 확보를 위한 조합원 중심의 총공급량의 증가는 시장 전체의 총수요량 증가를 가져오지 못하거나 총수요량 변화없이 공급량의 변화만을 가져오게 된다면 가격하락과 더불어 대형패커의 조기 경영안정화는 무척 힘들 수 밖에 없을 것이다. 또한, 장밋빛 전망(물가상승 감안 연중 3,800원 이상 가격 형성)과 달리 한돈가격이 3천원을 놓고 계절적인 증감 추세를 보인다면 이는 투입 대비 효과는 기대하기 어려울 수 있고, 경쟁 보다는 제살깍이가 될 가능성이 보다 크다.
< 2018이후 양돈시장 재편상황 예 >
서울, 경기, 강원권은 농협중앙회에서 대전충남 이남은 지역강성농협에서 시장이 양분될 수 있어 중앙회와 지역농협 간의 출혈을 낮출 대안도 함께 고려되어야 할 문제다. 조합(농협)을 단일세력으로 보는 시각을 감안할 필요가 있다. 어쩌면 좁디좁은 전국 소비시장을 놓고 몸싸움이 치열할 수도 있고 서로 상생하자면서 도축권역을 소비권역으로 인정해주는 방향도 검토될 만 하지만 전국 소비시장을 향한 큰 파이에 대한 기대와 안정적 공급망 확충 시 깨질 수 밖에 없는 약속이고, 이러저러한 과정을 거쳐 재편될 전국 육류공급시장은 공판장이 주도하고 도매시장이 보조를 맞춘, 그리고 일반작업장이 틈새시장을 형성할 것으로 기대된다.
그럼에도 주의할 점은 육류생산량은 내수시장의 한계가 있고 수출 등으로 시장이 확장되지 않는 한 거대한 거점도축장은 가동률이 낮아질 우려가 상존한다는 문제점을 안고 있다.
도축장의 발전가능한 상생모델 형태
1. 일반작업장은 특색있는 동물복지형 도축장을 지향하고 할랄 전용도축장으로 전환을 모색할 수 있다.
2. 공판장의 수의경매 또는 조합원 물량 직접매입방식으로 현 경매물량을 낮춰나가는 방향의 고민이 필요하다. 시장 가격을 낮추거나 올리지 않기 위한 첫번째 자구책이다.
3. 도매시장은 외형과 규모화에서 더딘 성장 시 뭔가 다른 돌파구 마련이 시급할 것으로 예상된다.
4. 패커로의 전환은 가격을 낮추기 위한 두번째 자구책으로 일괄 매입, 일괄 포장판매, 일괄 소비지 배송이 경쟁력의 원천으로 작용한다.
5. 5만여 정육점은 패커와의 교섭력이 약화된 상황 속에서 점점 농장 직구입방식이 줄어들 여지가 크다. 농장직송 정육점은 일반작업장과 거래하면서 별도 시장을 형성할 수도 있다.
6. 공판장 등 거점도축장(패커형태)은 수출시장 확대를 최우선 경영목표로 제시할 필요가 있다. 내수의 한계가 분명하기 때문이다.
이런 상황 속에서 생산자단체의 공판장 대상으로 한 시장교섭력 확보(확대) 노력은 관심갖을 만한 사항이며, 미래 생산-유통-소비 간의 거래에서 우위를 점하기 위한 행동으로 바람직하다. 전국한우협회는 농협 축산경제, 농협안심축산 등과 축산물공판장 출하예약제 현황과 문제점을 논의하고 공판장 운영 개선방향과 관련해 큰 틀에서 합의했는데, 이들 기관은 앞으로 한우가격 추이에 따라 공판장 출하물량을 탄력적으로 조절·운영해 수급조절과 가격선도 기능을 유도하고, 출하대기 물량이 많은 지역 중심으로 배정물량을 확대하는 등 출하예약제를 현실에 맞게 개선해 나가기로 했다는 점은 시사하는 바가 크다.
2018년 목표, 패커의 출현으로 유통구조 합리화의 극대화 추구
축산농가와 유통업체(식육포장처리업체, 식육판매업체 등) 간 거래에서, 축산농가와 패커(공판장 등) 간 거래가 증가함에 따라 조합으로의 가입이 상당부분 혜택으로 돌아갈 것이기 때문에 조합원 이익 실현이 경영목표가 될 것이며, 조합원 중심으로 생산과 도축·패킹과정까지가 묶인 일관경영 형태로 운영됨에 따라 조합원 이익을 대변한 다양한 경영형태가 출현할 것이다. 덴마크의 데니쉬크라운 경영형태, 뉴질랜드의 폰테라 경영형태, 그리고 전문경영인 체제 등 패커중심의 규모화 실현은 필연적으로 내부 자성의 목소리에 귀기울일 것이며 단순한 수집-판매 형태가 아닌 진정한 의미의 마케팅이 강화된 경영형태로 진화할 것이다.
좀 더 나아가면 패커 대 패커의 시장교섭력 싸움으로 유통시장이 형성되고 소비자에게 브랜딩한 순서대로 판매가격이 형성, 경쟁구도를 갖출 것인데 자급자족 소규모 정육점 시장에 패커 중심의 직매장(가격을 확 낮추고 시장교섭력을 갖기 위한 발로)이 시장 내 파고들면서 동네마다 10여개에 이르는 대형마트, 슈퍼마켓, 하나로마트, 정육점 등의 구조에서 종합판매점(패커정육점의 소비시장 진출형태 예)이 추가된 형태로 경쟁이 치열해 질 것으로 예상된다. 시장자발적인 정육점의 구조조정이 실패한 경우 지역내 식육판매업 점포개설 허가제 도입 또는 식육판매업 개설 시 소정의 자격을 강화함으로써 오프라인 시장의 진입장벽을 만들어냄과 동시에 이를 보충하기 위한 포장저장기술의 발달이 온라인 쇼핑을 앞당길 것으로 기대된다.
따라서, 패커는 안정적 공급량 확보를 위한 노력 외에 오프라인 시장의 진출형태(소비트렌드 변화 감안), 온라인 쇼핑몰(현행 방식이 아닌, 외국에서도 거래가능한 (가칭) `온라인 대한민국 축산물전통시장' 개설형태 추천) 진출방향을 적극 고려할 필요가 있다. 부언하면, 지금 육류의 수출은 국가간 질병 방역취지로 막혀있는데 이를 뚫고 거래되기 위해서는 FTA 등 거래조건에 질병을 막기 위한 포장저장기술 부여 조건부 육류유통을 열어주는 방향으로 적극 검토될 여지가 크다. 왜냐하면 교역이 국가를 더욱 부강하게 한다는 경제적인 관점에서 FTA 등 교역에서 걸림돌이 되는 축산물의 안전성 확보를 국경방역에서 개체방역으로 전환할 가능성이 있기 때문이다. 온라인으로 배송가능한 포장저장기술로 유통기한 확보시 오프라인 매장접점의 소비시장 구조는 일대 변혁이 가능할 것으로 기대된다.
이처럼 변화무쌍한 유통시장의 변화에 대해 정부의 시장개입이 특정 단체의 이권으로 향하지 말고 대다수의 농민에게 직접적으로 혜택이 부여되는 방향으로 추진되길 바란다. 김성호.
> 참고문헌
도를 넘는 시장경제 개입에 대한 의견 | 소득주도성장론 2017.07.07 17:49:33
1. 뉴스 도를 넘는 시장경제 개입, 경제 퇴보 우려 아주경제 2017.7.6. 문재인 정부의 경제 각료들과 국정기획자문위원회의 시장경제 훼손 및 관치 의도가 날이 갈수록 뚜렷해지고 있다. 김상조 공정위원장은 재벌개혁의 기수임을 자임하고 나섰다. 예를 들어 그는 대기업 경영자들을 소환해서 재별개혁에 자진해 협조...
협동조합의 패커화와 정부의 시장개입 | 발전연구 2016.12.08 17:07:21
협동조합의 패커화와 정부의 시장개입 정부의 유통구조 개선계획은 2020년까지 축산 분야에서 협동조합·민간 패커를 육성하여 유통단계를 축소(4∼6단계 → 2∼3단계)하고, 협동조합형 안심축산의 시장점유율을 2015년 한우 29.9%, 돼지 19.0%에서 2020년 한우 50.0%, 돼지 40.0% 수준으로 높인다는 목표를 설정하였다...
축산물 유통 경제와 물가 정책(요점) | 경제기초 2017.10.23 21:20:09
정확하고 시장참여자에게 대칭적으로 분산될 경우 선의의 경쟁적인 시장이 형성되고 축산업 전체 효율적인 자원배분이 가능해질 것임 ○ 이는 정부의 시장개입이 제한된 범위에서 이루어지는 것이 전제되어야 함 ○ 축산물가격의 하방경직성을 완화하기 위해서는 오래된 소규모 산지도축장을 통폐합하면서 적정 수의...
"닭고기 가격 공시제", "축산물 가격의무보고제" | 발전연구 2017.09.14 12:42:31
있습니다. 지금이라도 기업윤리를 높이는 방향에서 교육기회 확대, 기업경영평가 항목에 추가, 사회적 기업활동성 평가 신설 등을 통해 기업에 대한 직접적인 개입(예, 가격) 보다는 간접적이면서 보편타당하여 문제소지가 적은 부분으로 접근하면 좋겠습니다. 결국, 가격의 최종 결정주체는 '소비자'입니다. 가격을...
물가대책 세우지 말라 | 시장상황 2017.06.20 10:17:23
가까운 치킨시장에서 불합리한 가격을 받는 업체는 정부가 굳이 나서지 않아도 저절로 도태된다. 김상조 공정거래위원장이 뒤늦게 “개별 기업의 가격 결정 개입 권한이 없다”며 한발 물러섰지만 업체들은 바짝 엎드려 정부 눈치만 보고 있다. 수요와 공급에 따라 가격이 형성된다는 것은 경제학 원론 교과서 첫 페이지...
경제학 이란 | 정치경제 2017.05.26 13:44:41
미시적인 의사결정을 집계하는 이론이 존재하기는 하나 충분히 발달하지 못했기 때문이다. 거시경제학은 크게 봤을때, 시장은 안정적이기 때문에 정부의 개입이 불필요하다고 보는 고전학파와 시장은 불안정하므로 정부의 적극적인 개입을 통해 경제안정을 이루어야 한다는 케인즈학파로 나뉜다. 고전학파는 시장경제...
2020년 대형 패커의 가시화를 통해 본 축산물 유통구조의 변화 예측 | 발전연구 2017.04.20 15:42:49
조합을 패커의 형태로 전환시켜 막대한 유통량을 담당하도록 역할을 준다면 어떤 일이 벌어질까요? 그렇습니다. 이는 자율시장 경제에 대한 어떤 의미의 정부개입 http://blog.daum.net/meatmarketing/3346 입니다. 도축업과 식육포장처리업을 단일 체계로 만들겠다는 패커시스템은 아무리 좋은 의미의 정책이라고...
도매시장, 공판장은 낡은 카르텔에 불과하다. | 발전연구 2016.12.10 14:56:39
소비자의 효용성 또한 크지 않다. 협동조합은 협동조합의 설립 근간인 원가경영과 공동행동으로 발전해나가야 한다. 김성호 협동조합의 패커화와 정부의 시장개입 정부의 유통구조 개선계획은 http://m.blog.daum.net/meatmarketing/3345 2020년까지 축산 분야에서 협동조합·민간 패커를 육성하여 유통단계를 축소(4...
주요국과 비교해 본 우리나라 축산물 가격형성에서의 시사점 | 발전연구 2016.10.04 12:49:33
시장 자율적으로 이루어지도록 하고 있다. 이는 자율시장 경제에 기반한다. 다만, 가격 안정대를 벗어나거나 가축질병이 발생한 예외적 상황에 대해서는 특별 개입을 하고 있다. 가. 대부분의 국가는 모두 축산물의 가격안정 추구 일본의 축산물 가격안정대 일본은 1971년 돼지고기, 1991년 소고기 수입자유화가 실시...
| 정부 농축산물 유통개선 정책의 목적 | 경제기초 2016.12.08 13:15:30 정부의 농축산물 유통개선 정책은 시장 주체간의 경쟁을 촉진하여 자원배분의 효율성을 제고하는 것을 목적으로 한다. 정부의 시장개입에 대한 이론적 근거는 효율성, 형평성, 안정성이다. 수직통합의 결정요인은 거래비용의 크기에 의존하며, 여기서 거래비용은 거래의 빈도, 불확실성 및 자산 특정성에 의해 결정된다... |
산업정책이 성공하려면.. 기본을 배우다. | 발전연구 2014.04.04 16:34:50
효과를 정확히 측정할 수 있어야 한다. 멘큐의 경제학 235쪽. 여기는 건국대 도서관. 산업정책은 기술 개발 촉진효과가 큰 산업을 선별해서 지원하는 정부의 개입이라고 한다. 축산정책은 긍정적 외부효과를 도출해내기 위해 무엇을 해야 하는가? 가축분뇨 등 부정적 외부효과로 인해 최적의 가치를 가져가지 못하고...
널뛰는 농축산물값…정부 대책 '역부족' | 시장상황 2014.04.01 11:03:18
양파 등의 시장 출하를 조절하는 수급안정 대책을 논의한 까닭이다. 정부는 지난해 4월 민관 합동으로 출범한 ‘수급조절위원회’를 중심으로 인위적인 시장 개입을 최소화하면서 대응책을 마련해왔다. 올해 1차(1월10일) 수급조절위원회에선 겨울무(시장 격리 2만t), 2차(2월20일)와 3차(3월17일) 위원회에선 양파(시장...
시장과 정부 - 한국은행 경제교육.pdf
시장의 실패와 정부 개입의 정당성 근거.hwp
[Cover Story] 어설픈 정부 개입, 오히려 시장 더 망가뜨릴 수 있어
미국 금주법 시행 이후 알콜중독자 더 늘어나
"전셋값이 24개월째 상승하고 있습니다.
급등한 전셋값 때문에 어머니와 딸이 자살하고,젊은이들이 집을 못 구해서 결혼을 연기하고 있어요.
전셋값 대란의 해결책은 장기공공 임대주택과 소형주택의 공급을 늘리는 것입니다.
하지만 시간이 너무 걸립니다. 그러니 정부가 개입해야 합니다.
이게 정부가 존재하는 이유입니다.
정부는 전 · 월세 상한제를 도입해야 합니다. "(이용섭 민주당 국회의원)
"주택 소유자들에게 과도한 규제를 가하는 것은 '자유시장경제원리'에 위배된다고 할 수 있습니다.
게다가 전 · 월세 상한제가 도입되면 주택 소유자들이 미리 전셋값을 올리게 돼 당초 정부의 의도와는 달리 전세 때문에 고통받는 분들에게 오히려 더 부담을 줄 수 있다는 점도 우려됩니다. "(김황식 국무총리)
지난 2월28일 국회에서 열린 경제분야 대정부질문에서 김황식 국무총리와 이용섭 민주당 국회의원이 전 · 월세 상한제 도입을 둘러싸고 설전을 벌였다.
이 의원은 "시장경제원리가 고장났으니,그것을 고치기 위해 정부가 개입해야 한다.
정부개입을 반대하는 것은 마치 중병에 걸린 환자에게 자연 치유능력이 있으니 병원에 가지 말라고 하는 것과 같은 얘기다"라고 목소리를 높였다.
이에 대해 김 총리는 "정부개입이 장기적으로 바람직한 결과를 가져올 수 있지만,단기적으론 분명히 전셋값을 더 뛰게 만든다는 현실적인 문제가 더 시급하고 중요하다"고 맞섰다.
이 설전에서 전셋값 대란은 '시장실패(market failure)'에 해당하고,전 · 월세 상한제는 '정부개입'을 의미한다.
시장실패는 왜 생기고,정부개입은 어떤 결과를 초래하는지,또 정부실패는 무엇인지 등을 자세히 알아보자.
⊙ 시장실패는 왜 생기나
애덤 스미스의 '보이지 않는 손'이 작동하면 시장의 자원배분은 효율적으로 이뤄진다.
하지만 그것을 위해 필요한 몇 가지 전제가 성립되지 않으면 자원배분의 효율성은 성립되지 못한다.
이것이 바로 시장실패다.
시장실패라는 용어를 처음 사용한 경제학자인 바토(Francis Bator) 교수는 미래의 불확실성,정보의 불완전성,독점 및 과점,공공재,외부성 등을 시장실패의 원인으로 꼽았다.
기업인 투자자 소비자 등은 미래를 예측해 의사결정을 한다.
이런 예측은 맞기도 하지만 대부분의 경우엔 정확하지 못하다.
따라서 미래의 불확실성이 존재하는 한 자원배분의 효율성은 성립되기 어렵다.
정보의 불완전성도 자원배분의 효율성을 저해한다.
정보의 부족은 생산자에게 소비자가 원하지 않는 재화를 너무 많이 생산하거나 소비자가 원하는 재화는 너무 적게 생산하는 자원배분의 비효율성을 발생시킨다.
소비자도 싸고 좋은 상품이 존재하더라도 정보가 부족하면 왜곡된 소비를 할 수 있다.
많은 제조업의 경우 생산량이 증가하면 단위당 생산비용이 감소한다.
이에 따라 소기업이 시장에서 축출되고 소수의 대기업이 시장을 지배한다.
소수의 대기업은 치열한 경쟁의 부담이 줄어들어 생산비용보다 높은 시장가격을 설정하고,공급량도 완전경쟁시장보다 적게 한다.
이는 시장의 효율성 조건에 위배되는 시장실패다. 도로 항만 등대 교량 소방 국방 등과 같은 공공재는 배제불가능성(non-excludability)이 특징이다.
예를 들어 세금을 내지 않은 국민이 국방이라는 서비스를 누릴 수 없게 배제시킬 수 없다.
이런 특징 때문에 기업은 공공재의 공급을 꺼리게 된다.
즉 소비자가 원하는 만큼의 공공재가 공급되지 못하는 비효율성이 발생한다.
외부성(externalities)은 어떤 소비행위나 생산행위가 다른 소비행위나 생산행위에 영향을 미치는데 이런 영향이 시장가격에 반영되지 않는 것을 말한다.
예를 들어 사과를 재배하는 과수원 주인이 사과나무를 더 많이 심으면 사과 꽃이 더 많이 피어 이웃에서 꿀벌을 치는 양봉업자의 꿀 수확이 늘어난다.
양봉업자는 과수원 주인에게 그 대가를 지불하지 않기 때문에 양봉업자 입장에선 긍정적인 외부성(외부경제)이 생겨난다.
외부성이 존재하면 사회적 관점에서 최적 산출량보다 적게 또는 더 많이 생산하는 시장실패가 생긴다.
⊙ 정부개입은 어떤 결과를 초래하나
정부개입은 대부분 규제를 통해 이뤄진다.
시장에서 수요와 공급에 의해 가격이 결정되는 게 아니라,정부가 의도한 목적을 이루기 위해 가격 결정에 개입하는 것이다.
이런 정부개입이 어떤 결과를 초래하는지를 '맨큐의 경제학'에 소개된 임대료 규제 사례를 통해 알아보자.
『많은 미국 도시의 시정부는 집주인이 세입자들에게서 받을 수 있는 임대료의 상한을 규제하고 있다.
이 정책의 목적은 가난한 사람들의 주거비 부담을 덜어주려는 데 있다.
그러나 경제학자들은 오히려 임대료 규제가 저소득층의 생활수준을 향상시키는 데 매우 비효율적이라고 비난한다.
임대료 규제의 효과는 단기와 장기로 나눠 생각할 수 있다.
단기에는 수요와 공급이 모두 비탄력적(가격의 변화에 수요와 공급이 민감하게 반응하지 않는다는 의미)이기 때문에 임대료 규제로 발생하는 주택 부족 물량은 그리 많지 않다.
대신에 임대료 하락 효과는 두드러진다.
(경제학 교과서의 설명이라서 위에서 살펴본 우리나라의 전 · 월세 상한제에서 김황식 국무총리가 지적한,단기적으로 전셋값이 급등하는 현실적인 부작용은 고려되지 않았다)
문제는 장기 상황에서 발생한다.
임대료 규제로 임대료가 균형 수준보다 낮아지면 임대주택 공급은 크게 줄고,수요는 크게 늘어 부족한 주택 수가 확대된다.
세입자들이 줄을 서서 기다리게 되니,집주인은 돈을 들여 임대주택을 수리하고 깨끗하게 만들 필요가 없다.
결국 세입자들은 낮은 임대료를 내는 대신 질이 낮은 주택에 살게 된다.
이쯤되면 정책당국자들은 임대료 규제의 부작용을 해소하기 위해 추가적인 규제를 도입하려 한다.
예를 들어 집주인이 임대주택을 일정기준 이상의 상태로 유지하도록 의무화하는 것이다.
그러나 이런 규제는 집행하기가 어렵고 비용도 많이 든다.
임대료 규제가 폐지되고 시장경쟁의 힘에 의해 주택시장이 운영되면 이런 규제와 추가 규제는 필요가 없다. 』
⊙ 어설픈 정부개입은 정부실패로 연결된다
시장실패는 정부개입의 필요조건이지 충분조건은 아니다.
정부개입은 경우에 따라서는 자원배분의 왜곡을 심화시켜 경제의 비효율성을 더욱 확대시킬 수 있기 때문이다.
공공부문에선 민간부문에서와 같은 효용극대화나 이윤극대화 등의 동기부여가 충분하지 못하므로,관료집단의 민간부문 경제활동 개입은 각종 폐단을 초래해 문제를 개선시키기보다는 악화시킬 수 있다.
이를 정부실패라고 한다. 정부실패는 정부의 정책결정자가 무지하거나,나쁜 의도를 갖고 있어서 생기는 게 아니다.
좋은 의도를 갖고 잘 해보려고 노력하더라도,정부가 전지전능한 존재가 될 수 없으므로 정부실패의 가능성은 항상 존재한다. 정부가 '보이지 않는 손'을 대신할 수 없다는 얘기다.
정부의 어설픈 개입이 사회적 비용만 초래한 대표적인 사례로 미국의 금주법을 들 수 있다.
미국 의회는 1919년 주류의 양조 · 판매 · 운반 · 수출입을 금지하는 것을 주요 내용으로 하는 금주법을 제정했다. 알코올 중독이나 범죄를 줄이는 것이 법 제정의 명분이었다.
그러나 실제로는 제1차 세계대전으로 독일에 대한 감정이 좋지 않았던 미국인들이 양조업으로 부를 쌓는 독일계 이민자들을 견제하기 위한 법이었다.
금주법은 법 제정의 명분과는 달리 엉뚱하게도 알카포네 같은 조직폭력배를 키우는 결과를 낳았다.
하루 종일 열심히 일하고 저녁에 술 한잔 마시고 싶다는 선량한 시민들이 금주법 때문에 가게에서 술을 살 수 없게 되자,조직폭력배가 은밀하게 유통하는 술을 사 마셨기 때문이다.
시민들은 겉으로는 금주법을 준수하는 척하며 뒤로는 밀주를 사 마시게 되면서 도덕적으로도 피폐해졌다.
조직폭력배 간의 세력 다툼으로 끔찍한 사건들도 많이 일어났다. 결국 사회적 비용만 증가시킨 채 금주법은 1933년 폐지됐다.
장경영 한국경제신문 연구위원 longrun@hankyung.com