9·13 대책과 부동산의 정치학 : 정부의 욕망

 

9·13 대책과 부동산의 정치학

 

2018년 09월 21일(금) 제575호

천관율 기자 yul@sisain.co.kr

 

- 9월13일 정부는 기획재정부·국토교통부·금융위원회 등 관계부처 합동으로 주택시장 안정대책(9·13 대책)을 발표했다. 정부는 공급정책·조세정책·금융정책 등 세 축을 손에 쥐고 있는데, 여기에는 ‘정부의 욕망’이 작동한다.

부동산 전문가들의 입버릇 중에 이런 말이 있다. “정부가 시장 참여자들의 욕망과 싸우면 안 된다.” 더 좋은 위치에 새로 지은 아파트를 사려는 욕망, 투기꾼은 아니지만 내 집값은 올랐으면 좋겠다는 욕망은 현실이다. 이건 정부가 이길 수 없다. 그러니 이 욕망을 인정하고 정책을 펴야지, 이걸 계도하려 들면 안 된다는 얘기다.

 

맞는 말이다. 그런데 이 시장에는 중요하지만 충분히 주목받지 못한 욕망이 하나 더 있다. 정부의 욕망이다. 시장 참여자들이 선하고 도덕적인 사람이 아닌 것처럼, 정부는 선하고 초월적인 관리자가 아니다. 정당의 목표는 집권이며, 집권 중인 정권의 목표는 재집권이다. 정치인의 욕망이란 ‘다음 선거에서 이기는 것’이다.

 

문재인 정부는 유동성 과잉이 근본 원인이고, 그렇게 시작된 상승장에 투기 수요가 결합한 것이 지금의 부동산 시장 상태라고 본다. 사진은 서울 강남의 아파트 단지.

 

정치학자 데이비드 메이휴는 고전 반열에 오른 저서 <의회 선거 커넥션>에서 이 원리를 간명하게 표현한다. “모든 정치인은 재선을 목표로 하며, 그 외의 목표는 없다.” 이 말은 물론 모든 정치인이 재선 외의 목표를 거들떠보지 않는다는 뜻은 아니다. 이 간명한 가정 하나만으로도 현실정치가 작동하는 방식을 분석하는 데는 충분하다는 의미다. 한국과 같은 단임제의 대통령도 소속 정당의 재집권을 원한다는 점에서는 어느 정도 이 원리에 구속받는다.

 

부동산 대책을 내놓는 정부는 두 가지 목표를 추구한다. 첫째, 부동산 시장이 안정되어야 한다. 이것은 정책 자체의 목표다. 둘째, 정부 대책에 대한 불만과 저항이 적을수록 좋다. 여기에 재집권이 걸려 있다. 그런데 이 둘이 서로 같지 않을 때, 그러니까 사회 전체의 이익과 정부의 이익이 충돌하거나 어긋날 때, 진정으로 주목할 만한 일들이 일어난다.

 

종부세라는 사회적 논란의 화약고

 

문재인 정부는 부동산 폭등으로 민심 이반을 경험한 노무현 정부의 기억을 생생하게 갖고 있다(22~24쪽 기사 참조). 9월13일 정부는 기획재정부·국토교통부·금융위원회 등 관계부처 합동으로 주택시장 안정대책(9·13 대책)을 발표했다. 종합부동산세를 강화하고(조세정책), 다주택자에 대해 대출 규제를 강화하며(금융정책), 수도권에 30만 호를 추가로 공급하겠다(공급정책)는 내용이 골자다. 공급정책·조세정책·금융정책은 정부가 손에 쥔 부동산 정책의 세 축이다.

 

집이 필요한 수요에 비해 공급이 모자란 것이 문제라면, 정부는 공급정책을 쓴다. 택지를 조성하여 아파트를 짓도록 하거나, 재건축 규제를 풀거나, 공공임대주택을 공급한다. 조세정책은 세금으로 부동산 시장을 컨트롤하는 것이다. 큰 틀에서 부동산 세금은 집을 가지고 있는 동안 내는 보유세와, 사고팔 때 내는 거래세로 구분한다. 재산세와 종합부동산세(종부세)가 보유세에 속한다. 주택 거래에는 대부분 금융이 결합하기 때문에 금융정책도 중요하다. 대출을 조이면 부동산 수요는 줄어든다. LTV(주택담보대출비율)·DTI(총부채상환비율) 규제 정책이 대표적이다.

 

부동산 정책 결정이란, 이 세 축 중에 무엇을 중심으로 어떤 배합비율로 어느 강도로 추진할지를 결정하는 것이다. 이것은 현재 부동산 시장이 비정상인 이유를 어떻게 판단하는가와 밀접하게 관련이 있다. 공급 부족이 원인이라면 공급정책이, 투기 수요가 원인이라면 조세정책이 핵심이라고 주장할 수 있다. 문재인 정부는 관점이 좀 다르다. 유동성 과잉이 근본 원인이고, 그렇게 시작된 상승장에 투기 수요가 결합한 것이 지금 상태라고 본다. 이러면 금융정책이 핵심이 된다. 대출을 규제해서 과잉 유동성이 부동산으로 흘러넘치지 않도록 막는다. 문재인 정부 1년차의 부동산대책 종합판은 지난해 내놓은 8·2 대책이다. 투기과열지구에는 LTV와 DTI를 각각 40%로 제한하는 강력한 대출 규제 정책이 핵심이었다.

 

 

9월13일 정부가 김동연 부총리 겸 기획재정부 장관(가운데) 주재로 ‘9·13 주택시장 안정방안’을 발표했다.

 

김수현 청와대 사회수석은 부동산 정책의 컨트롤타워다. 8·2 대책 발표 다음 날인 2017년 8월3일, 김 수석은 기자간담회에 나서 이렇게 설명한다. “수요·공급의 문제와 다른 차원의, 과도한 양적완화에 따른 머니게임이 벌어지고 있다. 전 세계적 흐름을 볼 때 유동성 규모가 상당한 위기요인이다.” 세계적으로 돈이 넘쳐나서 벌어진 일이니, 수요·공급 불일치 문제가 아니라 유동성 문제라는 의미다.

 

이날 김 수석은 공급정책과 조세정책을 모두 후순위로 밀어냈다. “공급 문제에 대해, 한쪽에서는 불이 나서 불을 진화해야 하는데, 그 자리에 집을 짓지 않느냐고 묻는 건 온당치 않다. 지금은 불을 끌 때다.” “정부가 보유세 속성에 대해서 잘 이해하고 있다고 말씀드리고 싶다. 신중한 의사결정을 할 것이다.” 부동산 정책에서 정치적으로 가장 민감한 이슈는 종부세다. 김 수석은 종부세 확대로 해석될 발언은 철저하게 피했다.

 

 

기묘한 불일치가 있다. 종부세는 던지는 순간 사회적 논란이 불타오를 화약고나 다름없다. 그런데 이론적으로는 의외로 논란이 적은 세금이다. 온 나라가 시끌벅적했던 노무현 정부 말기를 생각하면 허탈할 정도다. 땅에서 얻는 이익을 전형적인 불로소득으로 보는 진보적인 경제학자들만의 얘기도 아니다. 주류경제학에서도 보유세는 부작용이 적고 조세원리에 어긋나지 않는 세금으로 알려져 있다. 왜 그럴까. 하준경 교수(한양대 경제학부)는 이렇게 설명한다.

 

“땅을 보유할 수 있도록 사회가 지출하는 비용이 있다. 국방·치안·사법 등이 없으면 땅 주인이 땅의 가치를 지키기 어렵다. 고대 로마에서는 땅 주인들이 직접 군대도 가고 무기도 자기 돈으로 샀다. 자기 재산을 지키는 데 자기가 비용을 썼다. 이러면 땅의 가치는 그 비용만큼 낮아진다. 현대 사회에서는 부동산이 많을수록 국방과 같은 공공재로부터 더 이익을 보지만 그만큼 지불하지는 않는다. 그러니 그 비용을 땅 주인에게 물릴 수 있다. 그게 보유세다.”

 

이것은 보유세에 대한 일반의 통념과 다르다. 종부세 논란 이후 한국 사회는 보유세를 부동산 가격 억제정책으로 보는 경향이 있다. 하지만 조세원리상 보유세는 땅 소유자가 사회에 전가한 비용을 청구하는 것이라고 하 교수는 설명한다. 그렇다면 누구나 가진 자산에 비례해 내는 폭넓은 과세가 원리상 맞다. 가진 부동산의 가치만큼 사회에 비용을 전가한다고 볼 수 있으니, 가진 가치만큼 세금을 걷는 것이다.

 

그것이 부동산 가격 안정에 좋은 대책인지는 오히려 부차적인 문제다. 조세원리상 ‘덜 나쁜 세금’인 보유세 비중이 낮고, ‘더 나쁜 세금’인 거래세(거래에 벌칙을 부과하는 셈이다) 비중이 높은 기형적인 조세구조 자체가 핵심 문제다. 김수현 사회수석은 2011년 저서 <부동산은 끝났다>에서 이렇게 쓴다. “미국, 영국 등의 보유세·거래세 비율이 90대 10을 넘어서는 데 비해, 우리나라는 여전히 45대 65(‘35대 65’의 오기로 보인다) 수준이다.” 우석진 교수(명지대 경제학과)는 “지금은 공급 부족과 그에 따른 시장의 불안이 핵심 문제다. 보유세 강화로는 이걸 잡기 어렵다. 하지만 보유세를 높이고 거래세를 낮추는 것은 부동산 가격과 무관하게 적절한 정책 방향이다”라고 말했다.

 

문제가 있다. 보유세는 조세저항이 심하기로 악명 높은 세금이다. 집값이 올라도 그걸 팔기 전까지는 손에 쥔 현찰은 아니다. 납세자는 “실현되지도 않는 소득에 과세하는 것은 부당하다”라고 분노하기 쉽다. 그러나 보유세는 실현되지 않은 소득에 미리 하는 과세가 아니라, 부동산 보유자가 사회에 전가한 비용에 대한 청구서다. 보유세 납세자가 내는 비용은, 공공재의 수혜자에게 제대로 비용이 청구됨으로써 사회 전체가 얻는 편익보다 작다. 그러므로 선하고 초월적인 정부라면 납세자의 분노보다 사회 전체의 편익을 우선하는 결정을 내릴 것이다.

 

‘결집된 소수’에 취약한 민주주의의 역설

 

9월13일 경실련 회원들이 부동산 시장의 문제점을 지적하며 정책 책임자 교체를 촉구하고 있다.

 

하지만 정부도 ‘정부의 욕망’을 갖고 있다. 정부는 다음 선거에서 이기고 싶어 한다. 그래서 정부는 ‘사회 전체로 묽게 퍼지는 편익’보다 ‘소수의 결집된 손실’에 더 신경을 쓰게 된다. 묽게 퍼진 편익을 누리는 사회는 편익을 거의 알아보지도 못한다. 그것으로 다음 투표를 결정하는 일은 없다. 하지만 손해를 보는 소수는 똘똘 뭉친 반대파가 되고, 저항의 거점으로 작동한다.

 

맨슈어 올슨, 조지 스티글러 등 당대를 대표하는 경제학자들은 이미 1970년대에 민주주의가 이 ‘결집된 소수’에 취약하다는 역설을 짚어냈다. 풀어 쓰면 이런 식이다. 차량 공유 서비스인 우버는 소비자의 효용을 높여주지만, 대신 택시 면허 소지자를 ‘결집된 반대파’로 만든다. 우버의 효용을 볼 소비자보다는 택시 면허 소지자 숫자가 훨씬 적다. 하지만 정치의 공간에서는 이 결집된 소수 반대파가 이기는 일이 자주 일어난다. 차량 공유 서비스는 아직 한국 시장에 들어오지 못했다. 정부는 나약해서가 아니라 합리적이어서 결집된 소수를 두려워한다. 보유세 강화의 조세 저항은 고전적인 사례다. ‘사회적 최적’과 ‘정부의 최적’이 충돌할 때 정부가 후자를 고르는 일은 드물지 않다.

 

 

끝이 아니다. 보유세는 원리상 ‘결집된 소수’의 크기를 ‘소수’라 부르기 애매할 만큼 확장시킨다. 조세원리로 보면 보유세는 징세액이 늘어야 하는 동시에 과세 대상도 크게 넓어져야 한다. 자산을 보유한 사람에게는 보편적으로 부과되어야 하니, 종부세의 과세 범위가 넓어지거나 기존 재산세의 부과방식이 크게 개선될 필요가 있다. 시세로 3억~4억원을 오가는 서울 주변부의 작고 오래된 아파트에도 보유세가 강화될 경우, ‘결집된 반대파’의 크기가 지금(과표기준 9억원, 실거래가 약 13억원 이상부터 종부세 부과)과는 차원이 달라진다. 이보다 ‘정부의 욕망’에 반하는 아이디어도 흔치 않다. 이것은 진보 성향 여론이 거론하는 보유세 강화론의 범위도 넘어서는 아이디어다. 진보 진영에서 나오는 보유세 강화론은 대체로 고가·다주택 대자산가 위주의 누진적 보유세 강화론에 가깝다.

 

올해 9·13 대책은 정부 인센티브가 작동하는 방식을 꽤 잘 보여준다. 보유세 강화론은 사실상 외면당했다. 일부 증세 요소가 있었으나, 1주택자 기준으로 공시가격 9억원까지 종부세를 면해주는 현 제도가 그대로 유지됐다. 실거래가 시세로는 13억원쯤 된다. 13억원까지는 종부세가 붙지 않고 재산세만 부담한다. 재산세는 지방세여서 전국 각지에 주택을 보유한 다주택자 과세에 한계가 있다. 2017년에 종부세 납부자는 40만명에 그쳤다. 보유세가 세원의 폭이 좁으면 ‘자산 부자에 대한 징벌적 세금’이라는 비판에 취약해진다. 9·13 대책으로 추가 발생하는 종부세 세입은 2700억원에 그쳤다. 솜방망이 대책이라고 비판받았던 7월 종부세 개편안의 세수효과가 7450억원이었다. 둘을 합쳐도 1조원 정도인데, 전국 주택시가총액은 4000조원 수준이다.

 

‘정부의 욕망’ 원리는 공급정책에도 적용될 수 있다. 지금 부동산 시장의 핵심 문제가 공급 부족이라는 주장을 따라가보자. 상위 20% 정도에 속하는 근로자들의 소득이 최근 몇 년간 제법 빠르게 늘어났다. 그런데 이들의 수요를 만족할 만한 서울의, 괜찮은 직장 주변에 있는(‘직주근접’), 주거환경이 잘 정비된, 신축 아파트가 따라 늘지 않았다. 부족한 것은 집이 아니라 ‘괜찮은 아파트’다. 영세 공장에 일자리가 남아돌아도 ‘괜찮은 일자리’ 취업은 하늘에 별 따기인 것과 비슷하다.

 

우석진 교수는 “강남 집값 잡는다고 용적률 제한하고 재건축 규제하는 게 경제학으로 보면 오히려 강남에 보조금을 주는 꼴이다”라는 흥미진진한 역설을 던졌다. 왜 그럴까? “강남은 아주 인기가 높기 때문에 규제가 없다면 많은 사람들이 교통체증과 과밀을 감수하고라도 진입할 것이다. 그러면 생활환경이 나빠지고 가치도 그만큼 하락하는 새로운 균형점이 생길 것이다. 이 과정을 지금 정부가 규제로 막아놓았다. 이미 강남에 진입한 거주자들은 규제 덕분에 균형점보다 더 높은 가치를 보유하게 되었다. 이 토지가 최적으로 활용되고 보유세와 초과이익 환수 형태로 일부를 거둬들이는 것과 비교해보라. 이것이 규제 형태로 강남에 주는 보조금이다.”

 

이 역설을 근거로 우 교수가 제시하는 대안도 무척 도발적이다. “재건축 대상 아파트에는 지금 강남의 잠재가치가, 정부가 ‘규제 보조금’까지 얹어서 올려놓은 가치가 농축되어 있는 것이다. 재건축 규제를 풀고 고밀도로 올려서 이익을 실현시켜줘야 한다. 찔끔찔끔 풀면 로또가 될 뿐이다. 한 번에 확 풀어야 한다. 초과이익을 적절히 환수할 장치만 마련하고. 그러면 강남에 주는 ‘규제 보조금’이 사라질 것이고, 초과수익의 일부는 공공이 환수할 것이며, 고밀도 재건축으로 공급 문제가 풀린다. 단 하나 치명적인 문제가 있는데, 재건축 투기꾼들이 결국 이익을 챙겨가는 걸 감수해야 한다. 불공정에 대한 분노와 박탈감으로 여론이 폭발할 텐데, 이걸 어느 정부가 할 수 있을까? 진보 정부라면 더 어렵다.”

 

정부·여당이 ‘공급’을 껄끄러워하는 이유

 

3월16일 서울 강남구 한 아파트 단지 분양을 위한 모델하우스 앞에 방문객들이 줄지어 서 있다.

 

우리는 이 가설적 시나리오에서 다시 ‘정부의 욕망’과 만난다. 강남 재건축 규제 철폐와 고밀도 개발을 동반하는 공급정책이 좋은 대안인지는 대단히 논쟁적이다. 하지만 공급정책이 최적의 대안이라고 판단한다 해도, 정부는 그 선택을 하기 어렵다. ‘투기꾼의 이익을 실현시켜준 정부’라는 낙인은 재선에 치명적으로 나쁘다. 사회적 최적과 정부의 최적은 언제든 달라질 수 있다. 공급은 여전히 문재인 정부와 민주당이 미묘하게 껄끄러워하는 키워드다. 9월21일 국토교통부는 후속 대책으로 ‘30만 호 공급정책’의 구체적인 안을 내놓기로 했다. 공급정책을 쓴다면 핵심은 “계속 수요가 공급을 웃돌 것”이라는 시장의 기대를 바꿔놓는 것이다. 공급 물량이 쏟아지면 내가 산 아파트를 제값에 팔기 어렵겠다는 예측을 시장 참여자들이 하게 만드는 것이다. 정부의 공급정책이 시장의 기대를 바꾸는 파격적 수준을 목표로 할지, 정책 꾸러미에서 구색 맞추기에 그칠지는 아직 불투명하다.

 

 

정부와 민주당에는 투기 수요가 부동산 가격 인상의 주범이며, 공급정책은 투기 수요에 불쏘시개가 될 뿐이라는 인식이 대체로 공유되고 있다. 이것은 신념의 산물일까, ‘정부의 욕망’의 산물일까? 정권 핵심부의 마음에 들어가지 않는 이상 확신하기는 어렵다. 다만 <의회 선거 커넥션>에서 데이비드 메이휴는, 영원히 알 수 없을 ‘본심’ 대신 간명한 변수 ‘재선 목표’로 설명이 될 때는 그것으로 충분하다고 가르쳐준다